En este artículo, los autores (ambos miembros de la Secretaría de la CEPAL) se proponen acercarse a los retos que han de asumir los países latinoamericanos en el proceso que los está llevando a una nueva modalidad de desarrollo. Particularmente se preguntan si los países que actualmente se encuentran en un estado menos avanzado de este proceso, establecerán políticas diferentes de las de los países que se encuentran en posiciones avanzadas en la adopción de una nueva modalidad de desarrollo (México, Chile o Argentina). Para los autores, las medidas que los primeros están tomando hoy sugieren que la estabilidad política y el potencial económico exigirán diferenciaciones en aspectos significativos, como el neoliberalismo, y establecer otras medidas más próximas a los planteamientos de la CEPAL especificados en los artículos “Transformación productiva con equidad” y “Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado” (CEPAL, 1990 y 1992).
Los años 80 fueron para América Latina algo más que una década perdida en su desarrollo. La depresión económica no sólo puso freno a la expansión económica de los 60 y principios de los 70 y a la transformación productiva que se había vivido, sino que supuso una serie de cambios cualitativos tanto en las economías como en la estructura sociopolítica de los países de la región. Para tratar de explicar este proceso, los autores estructuran el artículo en tres partes: la primera nos da una perspectiva temporal, mostrando así la evolución de estos países desde la década de los 70 hasta la crisis de la deuda externa. La segunda parte señala los cambios más significativos durante la crisis de los 80 (la desarticulación de la modalidad de desarrollo anterior y la influencia del factor político, la estabilización y las transferencias patrimoniales, la relación capital-trabajo, el sector público y la inserción externa de las economías latinoamericanas). Para acabar, el tercer bloque nos habla de algunos de los nuevos desafíos de la nueva modalidad de desarrollo y de la importancia de corregir algunos puntos, sobre todo la equidad, con el fin de llegar a sociedades menos deprimidas y más dinámicas.
I. “Del desarrollo de la posguerra a la crisis de la deuda”. En muchos países del área se consolidó, durante los años 60, una modalidad de desarrollo basada entre otras cosas en la participación más grande de los salarios en el PIB y en la importancia política de los obreros y las obreras industriales y del campo a la hora de configurar los gobiernos democráticos. Esta modalidad comenzó a ser desmantelada a mediados de los 70. Así, en aquel momento se fue consolidando una expansión y una diversificación de las exportaciones con mercados internos basados en una mayor concentración del ingreso. Esta nueva modalidad de desarrollo concentraba recursos y excluía diversos grupos sociales, exigía gobiernos autoritarios y daba origen a graves conflictos políticos. La crisis del petróleo de 1973 agravó estas tendencias y los países latinoamericanos entraron en un período de cambios estructurales.
La nueva etapa comenzó a partir de la irrupción de la banca transnacional en la región, que tuvo diferentes impactos en cada país. Por una parte en países con abundancia de recursos y donde el esquema de desarrollo concedía una fuerte importancia a los obreros/as en la participación de los ingresos y las decisiones políticas, la banca transnacional y la inversión extranjera sirvieron para desarrollar políticas que modificasen la estructura patrimonial del país (en contra de la clase obrera y media) y para favorecer la acumulación de recursos financieros en el exterior. Por ejemplo, se dio un proceso de involucración industrial, cosa que afectó a los ingresos de los obreros urbanos, que eran uno de los grupos clave en el esquema de poderes de la anterior modalidad de desarrollo (recordad la Argentina de Perón o el Chile de Salvador Allende, ambos gobiernos favorecidos por este grupo social). Por otra parte, en otros países la irrupción de la banca transnacional no fue tan negativa. Sólo después, con la crisis de la deuda externa, se tendió a la generalización de las tensiones y las medidas de política económica destinadas a desmantelar la modalidad anterior de desarrollo.
A partir de los 80, y sobre todo de 1982, como resultado de la gran deuda acumulada y de la subida de la tasa internacional de interés, los intereses debidos por el conjunto de la región representaron el 41 % de las exportaciones de bienes y servicios. Esto provocó un fuerte ajuste recesivo y un cambio de sentido de las cuentas externas de los países latinoamericanos. En muchos países de la región el sector público asumió la deuda privada como condición para una nueva financiación de la banca extranjera. Estas nuevas medidas para poder pagar la deuda tuvieron costes fiscales adicionales: se incentivaron las exportaciones y se devaluaron las monedas. Para compensar estos gastos financieros se redujeron los salarios de los funcionarios y diversas inversiones, como el gasto social del Estado, que fue el área más perjudicada. Toda esta reducción de inversiones estatales significó la falta de innovación de sus instalaciones y de sus servicios, que a medida que pasaba el tiempo se fueron quedando obsoletos.
Pero lo cierto fue que estas estrategias no fueron suficientes para paliar la crisis de la deuda externa. La falta de éxitos a corto plazo inclinó a los gobiernos a recurrir a la emisión de deuda interna de elevadas tasas de interés, así como a la emisión monetaria, cosa que repercutió en la subida de la inflación. Pronto los países latinoamericanos se verían inmersos en una espiral inflacionista de la cual no podrían salir. Estas grandes inflaciones estructurales se llamaron hiperinflación. En resumen, para los autores la crisis de la región no se redujo a un desequilibrio en la balanza de pagos relacionado con la deuda externa, ni al déficit fiscal que fue asociado a este desequilibrio, por muy profundos que hayan sido estos dos factores. Como ya se ha dicho más arriba, la modalidad de desarrollo enfrentaba serias dificultades desde los años 70. Pero el hecho fue que el problema de la deuda externa influyó decisivamente no sólo como desencadenante de la crisis, sino también en la evolución posterior de ésta y en las respuestas con las que se afrontó: introdujo nuevos temas y nuevos actores en la toma de decisiones estratégicas de los países.
II. “Hacia una nueva modalidad de desarrollo”. Durante los años 80 en diversos países se fueron desarrollando políticas encaminadas a desmantelar la modalidad de desarrollo anterior, pero no se consiguió consolidar otra que la sustituyera. El nuevo estilo de desarrollo tenía que basarse en la recomposición de un pacto político estable y en la recuperación del proceso de acumulación. En este nuevo pacto social, las clases medias y los sindicatos perdieron poder e influencia, ya que otros grupos sociales como los externos (banca privada internacional, Departamento del Tesoro de los EUA, gobiernos de los estados desarrollados y organismos multilaterales como el FMI, el OIC y el Banco Mundial) ocuparon las posiciones privilegiadas en las redes de poder locales. La nueva estructura de poderes abrió el camino a una rearticulación patrimonial basada en la transferencia estatal de activos al sector privado, a la aplicación de medidas de reforma de la legislación laboral y a la consolidación de una nueva distribución del patrimonio y del ingreso.
La hiperinflación fue la pieza clave para remover la modalidad de desarrollo anterior. La hiperinflación permitió el desarrollo de políticas regresivas que modificaron la estructura patrimonial para poder así dar estabilidad económica y, de paso, para configurar una nueva estructura de poder económico y político. Este proceso tuvo diversas fases. En primer lugar, la irrupción de la banca extranjera y la desregulación de los sistemas financieros nacionales. En esta primera fase tuvo lugar una fuerte deuda empresarial y el crecimiento de los activos financieros privados. Este crecimiento de activos financieros no fue igual para todos los grupos. Algunos grupos económicos tuvieron la posibilidad de acceder a mejores créditos y otros accedieron a créditos más caros, cosa que supuso el aumento de las diferencias empresariales y el hundimiento de algunos grupos económicos. La liberalización de la tasa de interés y el sector financiero supuso menos ganancias para los agentes con mejor acceso a los créditos. En una segunda fase de las transferencias patrimoniales, los estados transfirieron muchos recursos al sector privado. Para terminar, las políticas destinadas a generar excedentes empresariales y a reducir la inflación influyeron en la distribución patrimonial y del ingreso. La estabilización no fue neutra en relación con la estructura de la propiedad, de los recursos y del poder. Por ejemplo, los grupos políticos y económicos que consiguieron pasar la crisis en mejores condiciones y con más liquidez, pudieron consolidar su posición dentro del país con la compra, frecuentemente por debajo de su valor económico, de importantes recursos naturales y empresas públicas. En definitiva, los procesos de estabilización en los que han avanzado algunos países no se han limitado a la obtención de equilibrios macroeconómicos básicos, sino que han significado grandes transferencias de ingresos y de riqueza, y, en consecuencia, han transformado la estructura económica del poder.
Por lo que se refiere a la relación entre capital y trabajo, cabe decir que las medidas adoptadas para desmantelar el esquema de desarrollo implicaron el aumento de las diferencias sociales, la dualización de las sociedad latinoamericana y el crecimiento de la población por debajo del umbral de la pobreza. La distribución funcional del ingreso en estos países nos muestra un deterioro de los salarios y una nueva relación de fuerzas en las economías de la región. Por ejemplo, los salarios representaban en México en 1970 el 35,7 % del PIB (un porcentaje muy bajo respecto a Argentina 40,9 %, Costa Rica 46,9 %, Chile 42,7 % o Uruguay 45,8 %). En 1988, los salarios representaban el 25,9 % del PIB mexicano (el 24,9 % en Argentina, el 48,3 % en Costa Rica y el 33,5 % en Uruguay). El decrecimiento de la participación de los salarios en el PIB está motivado por la transferencia de recursos en el exterior y por el crecimiento del excedente de explotación a nacionales.
El sector público también padeció una fuerte reestructuración. Los impuestos redistribuidos (los directos) se redujeron. Hay que decir que, en un contexto de crisis, a los estados les era indiferente la progresividad o regresión de los impuestos, ya que tan sólo buscaban aquellos impuestos más fáciles de recaudar para hacer frente a su deuda. Con todo y eso, la pérdida del sector público no se redujo. Tan sólo se redistribuyó, bajando así el gasto social y las inversiones, e incrementando el pago de intereses de la deuda. Para los autores, la rebaja de la inversión pública hizo desaparecer un instrumento de incorporación social y de dinamismo económico que había tenido una importancia central en la antigua modalidad de desarrollo.
En cuanto a las privatizaciones, hay un fuerte debate en torno a si la nueva modalidad de desarrollo está suponiendo una reducción del “tamaño” del Estado a los diferentes países. Parece ser que en aquellos países donde la nueva modalidad de desarrollo está más consolidada, esta reducción del Estado no se ha dado. Esto se debe a que las grandes empresas exportadoras (en el caso de México la PEMEX) no han sido privatizadas, ya que se mantienen como el pilar básico de los ingresos públicos.
Un último factor es también clave para la estructuración de la nueva modalidad de desarrollo: la inserción externa de las economías latinoamericanas. La apertura comercial es la prueba de fuego de la eficacia de las economías de la región y el medio para mejorar su competitividad. Las exportaciones son el motor de crecimiento de la economía, ya que una reducción de la deuda supone la necesidad de incrementar las exportaciones. Por otra parte, las importaciones deberán decrecer, ya que en un mundo sin aranceles las empresas internas han de ser dinámicas y competentes para no perder la cuota de mercado. En cuanto a los movimientos de capitales, es necesario atribuir una importancia especial a la inversión extranjera directa, como forma de aumentar la inversión global, de introducir tecnología y de abrir nuevos mercados. Aun así, la inversión extranjera ha estado muy concentrada. Únicamente en tres países (México, Argentina y Chile) se recibió cerca del 75 % de este flujo de capital.
El ejemplo de México es significativo. En este país, la entrada de capital fue posterior a la de los demás países. Un cambio de perspectivas económicas y políticas a finales de la década de los 80 favoreció una ola de inversiones directas y de cartera, relacionada entre otros hechos con la privatización de la banca y otras empresas públicas. Los acuerdos de libre comercio con EE.UU. y Canadá parecen decisivos en la incorporación de capital extranjero a largo plazo. Esta entrada supone un paso decisivo en la estrategia de desarrollo extravertida, ya que el comercio de México en estos dos países supone las dos terceras partes de su volumen total.
III. “Los desafíos de la nueva modalidad de desarrollo”. Los países latinoamericanos intentan dar forma a comienzo de los años 90 a una nueva modalidad de desarrollo. Con estos intentos los diferentes países se encuentran en diferentes etapas. Unos parecen estar cerca de consolidar una nueva modalidad de desarrollo. Así pues, deberán potenciar los avances democráticos con una equidad mayor, incrementar la inversión y mantener la expansión exportadora y los equilibrios macroeconómicos obtenidos, en un contexto internacional que plantea simultáneamente alivios y dificultades en sus políticas económicas. El resto de países afronta la perspectiva de repetir el proceso de reforma de los primeros, dilucidando así interrogantes de mucha importancia. El objetivo de esta tercera parte es exponer estos interrogantes. Es necesario decir que, por una parte, estos países tienen economías marcadamente diferenciadas de la de los primeros y, además, con un contexto internacional notablemente diferente a aquel donde los primeros países fueron consolidando el proceso que los llevaría a una nueva modalidad de desarrollo, se preguntan si las políticas que deben adoptar deberían ser diferentes a las que aplicaron los primeros. Por otro lado, los gobiernos de estos países se preguntan si con otras decisiones no se podrían evitar los altísimos costes sociales y de crecimiento que pagaron los primeros.
Entre los gobiernos de los diferentes países se observa un alto grado de consenso sobre la necesidad de introducir reformas en el ámbito macroeconómico e institucional. En términos generales, el proceso de reformas abarca el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos y la desregulación de mercados. Aún así, no existe consenso sobre el calendario y el alcance de las reformas. Las reformas macroeconómicas deberían comenzar con un ajuste recesivo y una estabilización que tendría una serie de medidas como por ejemplo el control de la demanda interna, que debería permitir afrontar pagos externos y reducir presiones inflacionarias. A esto le seguiría una recuperación del nivel de actividad que después se transformaría en un verdadero crecimiento. Y, finalmente, llegaría el momento del reparto de las ganancias. Una vez conseguido todo esto, se debería ir extendiendo la capacidad productiva mediante la acumulación del capital y la incorporación del progreso tecnológico. Para acabar, la creciente prosperidad incorporaría mayores grupos sociales. El Estado dispondría de más recursos para afrontar la pobreza y extender el gasto social.
Respecto a las reformas estructurales e institucionales,
cabe decir que no existe consenso sobre cuál sería la secuencia
de éstas. Generalmente, los procesos de reforma institucional suelen
aprovechar las circunstancias propias coyunturales, independientemente de
la planificación de las reformas. Hay un cierto consenso sobre algunas
medidas que se deberían implementar: la apertura comercial de la
región, la desregulación de los mercados de bienes, la flexibilización
laboral y el redimensionamiento del Estado.
En resumen, los grandes desafíos a los cuales estos países
se enfrentan en este proceso de reforma se refieren al establecimiento de
vínculos entre el calendario y el alcance de las reformas, por una
parte, y la situación internacional y las características
de las economías nacionales, por otra.
Un gran interrogante hace referencia al proceso exportador. La expansión de las exportaciones debería ser el motor del crecimiento que llenaría el vacío dejado por el retraimiento del consumo interno masivo. Por ejemplo, en países como México o Chile, más adentrados en el proceso de una nueva modalidad de desarrollo, la afluencia de capitales ha significado un notable alivio para las cuentas externas y fiscales, pero ha introducido simultáneamente tensiones en sus políticas económicas que inciden en la estrategia exportadora. En el caso de México, el crecimiento de la entrada de capitales ha hecho decrecer las importaciones y ha disparado el déficit comercial. Para el resto de países, quizás las exportaciones no representen un motor demasiado importante como para mantener un desarrollo sostenido.
Por otra parte, los países latinoamericanos han abierto sus fronteras, reduciendo así el sistema de aranceles a la importación, pero sus mercados principales (EE.UU., Europa y Japón) mantienen políticas proteccionistas. Si a este hecho le añadimos que muchas empresas locales tienen dificultades para acceder a los créditos, se puede afirmar que lo que se ha conseguido con las importaciones (que teóricamente pretendían dinamizar las empresas locales y hacerlas más competitivas) es un resultado inverso al deseado, como por ejemplo el aumento de la productividad media de la economía. Así se puede llegar al cierre de industrias que en situaciones menos adversas serían viables, mucho antes que los eventuales efectos positivos sobre la competitividad sistemática puedan manifestarse. Es por todo esto que la estrategia de inserción internacional de la región deberá madurar aún más.
En cuanto al proceso de acumulación, cabe decir que la recuperación de la inversión está lejos de ser un fenómeno relativamente espontáneo en la nueva modalidad de desarrollo y que requerirá acciones diferentes, pero importantes, del sector público. Es necesario que el Estado vuelva a invertir en sectores como la educación, la sanidad o las infraestructuras físicas y que no base estas inversiones en cálculos de rentabilidad a corto plazo o de inversión privada. Para iniciar un proceso de acumulación parece insuficiente esperar un cambio espontáneo en el comportamiento privado y ha de ser el Estado quien lo comience con un nuevo planteamiento.
Por último, debemos hablar del desafío de la equidad. La inequidad y la pobreza se han acentuado en los últimos años. Se ha acentuado la concentración del ingreso, del patrimonio, del consumo y del poder económico. La redefinición de la red de relaciones del modelo de desarrollo anterior ha debilitado los mecanismos de incorporación social anteriores y ha acentuado la heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas. Para los países más adentrados en la nueva modalidad de desarrollo, se trata de ver si el deterioro de la equidad es reversible. En este grupo de países la dualización ha avanzado mucho en los últimos años. En México, si el salario mínimo era de 100 en 1978, en 1991 era de 38. Para paliar esto será necesario que a los avances en la redistribución del ingreso se sumen esfuerzos para mejorar la calidad, la cobertura y la homogeneidad de los servicios públicos de educación, sanidad, vivienda y seguridad social, es decir, tomando un camino distinto del que se había tomado en los últimos años.
Para el resto de países, la inequidad también
ha aumentado en las últimas décadas. Si se postergan medidas
dirigidas a una mayor equidad, puede resultar peligroso para la estabilidad
social y para el éxito económico a largo plazo. En la medida
en que los gobiernos afronten los desafíos planteados, y sobre todo
el de la equidad, introduciendo cambios substanciales al proceso en marcha,
los países latinoamericanos podrán conformar una nueva modalidad
de desarrollo diferente, más justa y equitativa.